Алгоритмы ротации

В мире

Гидеон Малтц\Gideon Maltz, сотрудник международной юридической компании Hogan & Hartson LLP
Вопрос: Каким образом власти обычно объясняют необходимость изменений сроков президентства?
Малтц: Для начала существует различие между уничтожением сроков президентства и увеличением их продолжительности. В большинстве случаев президентский срок увеличивали в государствах Латинской Америки. Обычно речь шла об упразднении правила, ограничивающего президентство одним сроком, - как правило, это объяснялось необходимостью продолжения пребывания во власти, поскольку у властей нет достаточно времени для реализации своих планов: “У нас есть замечательный президент, почему мы должны ограничивать время его работы - у людей должно быть право назначать на эту должность того лидера, который им нравится, это более демократично, в трудные времена нам нужен сильный лидер и т.д.”. В результате, к примеру, один пятилетний президентский срок превращался в два срока по четыре года, что в совокупности дает восемь лет. Насколько убедительны подобные аргументы - сказать сложно. Это зависит от многих факторов: иногда это просто желание правящих кругов оправдать свои планы. В любом случае многое зависит от силы оппозиции, от зрелости гражданского общества, которые влияют на мощь интеллектуальных аргументов.
Я думаю, что иногда подобные решения - то есть отказ от одного срока в пользу двух сроков - оправданны. В то же время ситуация в России несколько иная, это не уничтожение одного срока, а увеличение продолжительности двух сроков, что несколько превышает сложившиеся в мире нормы.
Вопрос: При каких обстоятельствах власти обычно решаются провести подобные реформы?
Малтц: Практически во всех случаях эти решения принимались в ситуации, когда срок правления действующего президента подходил к концу. Обычно к этому времени он пребывал во власти один-два года, и ему оставались те же год-два, иногда больше, как, например, в случае с Уго Чавесом в Венесуэле: его правление должно было закончиться через четыре года, но он заранее предпринял шаги, чтобы продлить его.
В большинстве подобных ситуаций (особенно в “новых демократиях”) члены правительства начинали делать заявления, что они не желают, чтобы президент уходил, что обязательно требуется сохранить его для страны. Обычно также это объяснялось наличием какого-либо кризиса - в сфере безопасности или экономики. Однако главной причиной было то, что срок правления первого лица государства неумолимо подходил к концу.
В этом плане ситуация в России очень необычна. Во-первых, президент Медведев только недавно вступил в должность; во-вторых, Медведев утверждает, что его президентский срок не увеличится в результате этой реформы, однако я не знаю ни одного примера, когда подобные изменения готовились для следующего президента. С другой стороны, политика в России намного сложнее, чем, например, в Замбии. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Москве дальше заглядывают в будущее и заблаговременно просчитывают свои действия.
Вопрос: Как увеличение или сокращение сроков президентства влияет на эффективность работы государства - на внутренней и внешней аренах?
Малтц: Есть теория и есть реальность. Реальность такова: в большинстве случаев увеличивается количество президентских сроков и их продолжительность. Также в большинстве случаев - но не всегда - этот процесс идет рука об руку с усилением правительства и усилением президента. И трудно сказать, какой из этих факторов играет более важную роль. Обычно в ситуации, когда страна приобретает более сильного президента, это может иметь краткосрочные позитивные последствия, поскольку данное государство представляется более стабильным и способно привлечь инвестиции. Однако в долгосрочной перспективе это лишь одно из проявлений общего процесса эрозии демократии, что негативно сказывается на защите инвесторов и уровне экономической свободы. То есть в краткосрочной перспективе такая мера может помочь стране, в долгосрочной - это составляющая процесса разложения и дестабилизации. Конечно, чем дольше президент находится во власти и чем большей мощью он обладает, тем больнее его падение и тем яростней борьба его наследников. С одной стороны, это играет на руку демократии, а с другой - может быть весьма дестабилизирующим процессом.
В международном плане ситуация несколько иная: международные нормы демократии не особо развиты. Опять-таки, с одной стороны, президент, который находится во власти долгое время, возможно, способен лучше действовать, чем президент-новичок. Однако тут есть важный аспект: как воспринимается этот лидер иными игроками. Сложились определенные нормы, согласно которым президент, который пребывает во власти слишком долго, нелегитимен или не вполне легитимен. Сложно сказать точно, когда и при каких условиях это начинает сказываться - к примеру, к руководителю очень большой и могущественной страны, такой, как Россия, относятся несколько иначе, чем, например, к президенту Узбекистана. То есть, на мой взгляд, малые государства платят более высокую цену, чем большие.
Вопрос: Какой эффект оказывает изменение сроков президентства на жизнь рядовых граждан страны?
Малтц: Существует два наиболее популярных объяснения необходимости ограничения президентского срока. Первое - это утверждение, что новый лидер - это всегда хорошо; а второе - ротация политических сил, поскольку при наличии подобных ограничений у оппозиции появляется больше шансов прийти к власти. Примерно в 20 странах Африки проводились социологические исследования, которые показали, что при наличии подобной ротации власти уровень удовлетворенностью демократией возрастает и люди больше верят в жизнеспособность демократических институтов. С моей точки зрения, это действительно очень важно.
Есть еще одна сторона медали - коррупция. Было исследование, авторы которого сопоставили уровень коррупции в странах бывшего СССР со степенью смены власти. Оказалось, что там, где происходит реальная смена власти, ниже коррупция. Логика здесь достаточно простая. Предположим, Вы бизнесмен и думаете, давать взятку представителю власти или не давать. Если Вы знаете, что этот человек будет оставаться во власти еще десять лет, то выше вероятность того, что Вы заплатите ему, причем большую сумму. Если же Вы знаете, что этот человек через год гарантированно покинет свой пост и вообще перестанет иметь прямое отношение к власти, то зачем ему платить? Тем более если существует вероятность того, что власть переменится и ее новые представители попробуют привлечь к ответственности старых коррупционеров и тех, кто давал им взятки. В целом смена команды и приход новых партий и новых игроков, не обросших коррупционными связями, обычно позволяет уменьшить уровень коррупции. Связь здесь не прямая, но она, безусловно, существует.
Вопрос: Какие тенденции по увеличению сроков правления существуют в мире?
Малтц: Все зависит от того, каким образом возникают новые нормы такого рода. Первое: насколько важна и значительна страна, проводящая подобные реформы? Россия - страна, безусловно, весьма влиятельная, поэтому ее соседи и многие другие страны внимательно смотрят на нее и могут воспринять подобные шаги как пример для подражания.  Второе: насколько легко это сделать? В некоторых странах власти пытались уничтожить подобные лимиты, но они сделали это, заплатив большую цену. К примеру, в Уганде была мощная оппозиция такому решению, поскольку у ее граждан было много веских причин считать, что результаты выборов подтасовываются. Другие государства посмотрели на эту историю и решили, что им лимиты не стоит упразднять.
Третье: как мир на это отреагирует? У каждой здоровой, состоявшейся демократии есть такие ограничения, поэтому многие “новые демократии” и полудемократические государства должны рассматривать их как составную и необходимую часть демократического правления. Если некоторые “полудемократии” начинают движение в каком-то направлении, то их примеру следуют и другие. И опять-таки их действия зависят от анализа перечисленных мною трех факторов.