В ПОИСКАХ золотой СЕРЕДИНЫ
Нью-Йорк
Можно привести множество примеров, доказывающих, что любые политические дискуссии – это споры между сторонниками либерализма и авторитаризма. Самый свежий и яркий пример – споры о независимости Косово. Одни ссылаются на международное право о территориальной целостности и суверенитете государства. А другие говорят о международном праве наций на самоопределение - вплоть до отделения. И оба эти права сосуществуют и официально признаются, противореча друг другу. И разрешить это противоречие, найти золотую середину невозможно. Невероятное, но очевидное.
А теперь спустимся с высот международного права на землю штатного и муниципального. И здесь мы видим прекрасный пример все того же противоречия – дискуссии о том, как управлять образованием школьников Нью-Йорка. То ли достаточно авторитарно, как при Блумберге, то ли сравнительно либерально, как было очень долгое время при других мэрах города. Эти дискуссии начали разгораться уже сейчас, хотя действие закона, вручившего Блумбергу бразды правления школьной системой Нью-Йорка, закончится лишь в июне 2009 года.
Шесть лет жизни 1.1 млн. городских школьников, их родителей, их учителей, их администраторов и других заинтересованных лиц из общественных групп и органов власти под управлением Блумберга резко разделили ньюйоркцев на тех, кто его хвалит, и тех, кто его достаточно серьезно критикует. И нынешние дискуссии на разного рода собраниях, слушаниях, в СМИ лишь подчеркнули существование этого разделения.
В июне 2009 года штатным законодателям придется решать, продолжать реализовывать ли план Блумберга по работе над школами Нью-Йорка в его нынешнем виде, модифицировать ли, или просто отказаться от него, вернувшись к системе, существовавшей с 1969 по 2002 год, когда всем управлял Совет по образованию, члены которого назначаются мэром и президентами городских районов с учетом предложений 32 местных школьных советов.
Многие выступают за сохранение нынешней формы управления школами с внесением в нее определенных корректив, допускающих и даже обязывающих Блумберга и назначенных им школьных администраторов учитывать при принятии решений мнение родителей, районных управленцев, общественных лидеров. Люди требуют расширения базы тех, кто может официально участвовать и оказывать влияние на решения о том, как учить школьников, что с них требовать, как оценивать их успехи, как определять квалификацию и оплату учителей, как регулировать управление школами и оценку их работы в целом.
Говорит президент Манхэттена Скотт Стрингер: «Я не припомню времени, когда родители были бы в такой, как сейчас, степени лишены возможности вмешиваться в обучение своих детей. Но я не думаю, что с управлением школами со стороны мэрии надо покончить. Пусть сильный лидер работает, поскольку его люди в Управлении образования проявляют весьма творческий подход к делу».
Ему фактически вторит заместитель мэра Денис Уолкот, утверждающий, что администрация Блумберга намерена продолжать управлять школами после июня 2009 года, и признающий, что «люди не хотят возвращаться к старой системе, но...».
Зная об этом «но», Уолкот не хочет вдаваться в его детали.
С 1842 года, когда штатные законодатели создали Школьный совет Нью-Йорка, система управления школами города менялась несколько раз. В 1871 году такая неразбериха закончилось. Бывший тогда реальным хозяином Нью-Йорка Уильям Марси убедил законодателей отдать в его руки власть над школами. Затем система централизации и децентрализации этой власти менялась до тех пор, пока по требованию общин нацменьшинств – черных и латинос, продолжаещемуся на протяжении всех 1960-х годов, власть в 1969 году не перешла в руки общинных школьных советов. Затем потребовалось еще чуть больше 30 лет, чтобы в 2002 году контроль над школами вернулся в руки мэра.
Блумберг ликвидировал реально управлявший системой Совет по образованию и заменил его на фактически безвластную Комиссию по школьной политике (Panel for educational Policy), находящуюся под его контролем. Теперь Блумберг получил возможность назначить управляющего (chancellor) системы, общинные Советы по образованию, которые заменили общинные Школьные советы. Иначе говоря, замена структурных названий потребовалась для замены тех, кто в них входил. Ну а кадры решают все!
После всего этого школьники Нью-Йорка оказались под властью режима, аналогичного уже существовавшим в Бостоне и Чикаго. А с помощью Блумберга на этот режим перешли в Вашингтоне и Лос-Анджелесе.
Существовавшей во времена власти Совета по образованию атмосфере политиканства, разногласий между его членами, преследовавшими карьеристские цели, неразберихи и безответственности в работе общинных советов по образованию, особенно в общинах нацменьшинств, от которых прежде всего страдали дети, всему этому пришел конец с переходом власти к Блумбергу.
Все старое было сметено, исполнительная власть перешла в руки одного человека, и он взял на себя полную ответственность за все успехи и неудачи системы. «Таким путем мы можем полностью сфокусировать внимание непосредственно на школах, - говорит Уолкот, - и показать результативность их деятельности, вовремя отреагировать на возникающие проблемы и вопросы и указать тем, кого эти проблемы и вопросы волнуют, к кому они могут обратиться за ответом».
Помимо назначения Джоеля Клайна канцлером школьной системы и реструктурирования комиссий и советов, по инициативе Блумберга была развита система стандартных тестов для школьников, началось использование результатов этих тестов для поощрения одних школ и закрытия других, было открыто несколько новых небольших школ, введена унификация учебных программ, изменена формула определения школьных бюджетов и т.д. Блумберг увеличил права директоров школ по наему учителей и расходованию бюджетов. Наконец, в 2003 году он создал 10 крупных школьных округов с полномочиями управлять работой общинных школьных районов.
Все эти усилия уже дали положительный эффект, выразившийся в повышении результатов тестов, сокращении нарушений дисциплины и отсева из школ, а также в улучшении других измеримых индикаторов работы школьной системы.
В недавно опубликованном Блумбергом отчете было объявлено, что из 48 таких индикаторов успех не был достигнут лишь по двум, да и то в незначительной степени. Из проведенных в прошлом году опросов школьников, родителей и учителей можно было сделать вывод, что 90% родителей сочли нововведения удовлетворительными. «Этого мы добились всего за шесть лет, преобразовав то, что существовало почти сорок лет», - отметил Уилкот.
В повышении качества работы школ оказались весьма заинтересованы и представители бизнеса, чьи ощущения выразила Кэтрин Уайлде – президент Partnership for New York City. Она выступила против возможных изменений в системе, которой может грозить ее негативная оценка законодателями в Олбани, и пригрозила, что «такие изменения могут привести к ужасным последствиям - вплоть до исхода корпораций из Нью-Йорка».
В 2007 году школьная система Нью-Йорка получила награду Broad Prize for Urban Education, учрежденную фондом Эли и Эдит Брод, за «демонстрацию школьными округами города больших достижений в успеваемости школьников и в сокращении отставания по успеваемости школьников из бедных семей и семей нацменьшинств». Две - газеты “Дейли Ньюс” и “Нью-Йорк Пост” - отдали должное Блумбергу и Клайну за эти успехи.
Однако вся эти прекрасная картина начинает обретать совсем другие краски и характеристики, если прислушаться к высказываниям участников состоявшегося в начале этого месяца в Бронксе форума профсоюза учителей. Родители, учителя и даже некоторые школьники выступили с обвинениями системы Блумберга в том, что она игнорирует профессионалов, слишком большое значение придает стандартизации тестов и совершенно игнорирует гуманитарное развитие школьников.
Среди критиков оказалась Диана Равич – ведущий историк школьного образования в стране и профессор городского университета. Она пишет: «Мало кто как в Нью-Йорке, так и вне его границ понимает, что передача управления школьным образованием в руки мэра означает исключение влияния общества на его решения через системы различного уровня общественных советов. Мэр контролирует все. Решения принимаются за закрытыми дверями людьми не с педагогическим, а лишь с юридическим образованием - без всякого публичного обсуждения или анализа. Все принципы демократии из школьной системы Нью-Йорка полностью исключены. Создан мираж, который завораживает родителей, но не обманывает деловую и журналистскую общественность города».
У критиков также имеются данные опросов. В проведенном одной из правозащитных групп телефонном опросе 604 родителей и опросе через Интернет выяснилось, что нынешний режим управления школьной системой поддерживают не более 25% опрошенных, остальные же считают, что он нуждается в модификации. Одна из критиков-активистов и мать Кармен Колон заявила: «Все делается по воле администрации, мнения других не признаются».
Конкретных предложений по модификации системы пока не много. Но когда они возникают, оказывается, что городские законодатели вполне готовы их рассмотреть, так как сами ощущают необходимость вмешательства. Так, председатель комитета по образованию Горсовета Роберт Джексон с возмущением отмечает: «Родительское участие полностью исключено». Однако Колон не вполне уверена, что законодательно повысить роль родителей в образовании своих детей удастся при таком ожесточенном сопротивлении адвокатов Управления образования.
Жалуются родители также и на трудности с получением интересующей их информации. «Нет полной ясности, к кому родители должны обращаться со своими вопросами, с каким конкретно чиновником общаться», - замечает влиятельный депутат Горсовета Джеймс Вакка.
В ответ на такую жалобу Уолкот говорит, что в каждой школе имеется родительский координатор, а в самом Управлении по образованию Мартине Гурриер назначена на должность главного семейного офицера, которой поручено информировать родителей и отвечать на их вопросы.
Однако проблема контакта с Управлением образования существует не только у родителей. Президент Манхэттена Стрингер заявляет: «Когда мои люди связываются с этим ведомством, то очень часто выясняется, что нас не пригласили на то или иное совещание. Управление выглядит как неприступная крепость, обитатели которой не хотят общаться с миром за ее стенами».
При старой системе президенты районов Нью-Йорка назначали часть членов Совета по образованию. А члены ряда школьных советов в районах города также избирались жителями этих районов. Тогда система отличалась таким важным качеством, как демократичность. Поэтому и сейчас модифицировать систему Блумберга люди предпочитают именно в сторону ее демократизации, но такой, которая бы исключала при этом имевшие место когда-то хаос и функциональную неразбериху.
Уолкот возражает против таких поползновений, утверждая, что и сейчас руководители и подразделения Управления по образованию ведут при необходимости консультации с заинтересованными лицами и организациями. «Если люди с нами не согласны, то, по крайней мере, они знают, кто не согласен с ними», - отмечает Уолкот.
На эти слова критики утверждают, что люди Блумберга, управляющие школьным образованием, сопротивляются контролю со стороны Горсовета, игнорируют его решения, разрешающие, например, школьникам иметь с собой мобильные телефоны.
Многие также говорят, что школьное образование в Нью-Йорке контролируется так, как будто это некий бизнес, а не государственная структура. «По мнению многих родителей и учителей, чиновники наверху рассматривают учеников не как живые существа, а как подопытные объекты, чьи показатели можно измерять с помощью соответствующих измерительных инструментов», - говорит Джексон.
Это и неудивительно, ведь дело поручено не людям с педагогическим образованием, а тем, кто до прихода в школьную систему был адвокатом корпораций.
Находятся даже критики, утверждающие, что руководители Управления по образованию искажают свои отчетные данные. Об этом, например, говорит эксперт Сол Штерн из Института Манхэттена. Поэтому он требует, чтобы работу управления могло проверить независимое аудиторское ведомство. К тому же когда родители получают из управления какие-либо отчетные данные, то оказывается, что они противоречивы и трудны для понимания. Такие системы анализа и учета, как городские карты учета, штатная Schools Under Registration Review и федеральная No Child Left Behind, оценивают работу школ по-разному. «Нет такой независимой формы анализа, которая бы позволила осуществлять единый подход лоя оценки качества работы школы», - говорит Вакка.
К каким результатам приведут эти дискуссии, пока говорить рано. Сохранится ли неприкасаемым режим Блумберга или власть будет предоставлена и Горсовету? Вернутся ли к структуре общинных школьных директоров, которую многие находят вполне работоспособной? Что будет со школьными советами, родительскими комитетами и разными группами школьной самодеятельности?
В целом по стране нет также единого мнения относительно успешности именно такой системы, которая практикуется сейчас в Нью-Йорке. Данные показывают, что вполне аналогичные нью-йоркским достигнуты успехи в Рочестере и Сиракузах, где управление образованием ведется по старой системе. Да и среди экспертов на федеральном уровне также нет единства взглядов и оценок того, что происходит со школьным образованием в Нью-Йорке.
Чтобы ни произошло в июне 2009 года, все в конечном итоге определит 2010 год, когда Блумберг окончательно покинет пост мэра Нью-Йорка. Новая метла будет мести по-новому. Такого мнения придерживается президент Манхэттена С. Стрингер.
А теперь спустимся с высот международного права на землю штатного и муниципального. И здесь мы видим прекрасный пример все того же противоречия – дискуссии о том, как управлять образованием школьников Нью-Йорка. То ли достаточно авторитарно, как при Блумберге, то ли сравнительно либерально, как было очень долгое время при других мэрах города. Эти дискуссии начали разгораться уже сейчас, хотя действие закона, вручившего Блумбергу бразды правления школьной системой Нью-Йорка, закончится лишь в июне 2009 года.
Шесть лет жизни 1.1 млн. городских школьников, их родителей, их учителей, их администраторов и других заинтересованных лиц из общественных групп и органов власти под управлением Блумберга резко разделили ньюйоркцев на тех, кто его хвалит, и тех, кто его достаточно серьезно критикует. И нынешние дискуссии на разного рода собраниях, слушаниях, в СМИ лишь подчеркнули существование этого разделения.
В июне 2009 года штатным законодателям придется решать, продолжать реализовывать ли план Блумберга по работе над школами Нью-Йорка в его нынешнем виде, модифицировать ли, или просто отказаться от него, вернувшись к системе, существовавшей с 1969 по 2002 год, когда всем управлял Совет по образованию, члены которого назначаются мэром и президентами городских районов с учетом предложений 32 местных школьных советов.
Многие выступают за сохранение нынешней формы управления школами с внесением в нее определенных корректив, допускающих и даже обязывающих Блумберга и назначенных им школьных администраторов учитывать при принятии решений мнение родителей, районных управленцев, общественных лидеров. Люди требуют расширения базы тех, кто может официально участвовать и оказывать влияние на решения о том, как учить школьников, что с них требовать, как оценивать их успехи, как определять квалификацию и оплату учителей, как регулировать управление школами и оценку их работы в целом.
Говорит президент Манхэттена Скотт Стрингер: «Я не припомню времени, когда родители были бы в такой, как сейчас, степени лишены возможности вмешиваться в обучение своих детей. Но я не думаю, что с управлением школами со стороны мэрии надо покончить. Пусть сильный лидер работает, поскольку его люди в Управлении образования проявляют весьма творческий подход к делу».
Ему фактически вторит заместитель мэра Денис Уолкот, утверждающий, что администрация Блумберга намерена продолжать управлять школами после июня 2009 года, и признающий, что «люди не хотят возвращаться к старой системе, но...».
Зная об этом «но», Уолкот не хочет вдаваться в его детали.
С 1842 года, когда штатные законодатели создали Школьный совет Нью-Йорка, система управления школами города менялась несколько раз. В 1871 году такая неразбериха закончилось. Бывший тогда реальным хозяином Нью-Йорка Уильям Марси убедил законодателей отдать в его руки власть над школами. Затем система централизации и децентрализации этой власти менялась до тех пор, пока по требованию общин нацменьшинств – черных и латинос, продолжаещемуся на протяжении всех 1960-х годов, власть в 1969 году не перешла в руки общинных школьных советов. Затем потребовалось еще чуть больше 30 лет, чтобы в 2002 году контроль над школами вернулся в руки мэра.
Блумберг ликвидировал реально управлявший системой Совет по образованию и заменил его на фактически безвластную Комиссию по школьной политике (Panel for educational Policy), находящуюся под его контролем. Теперь Блумберг получил возможность назначить управляющего (chancellor) системы, общинные Советы по образованию, которые заменили общинные Школьные советы. Иначе говоря, замена структурных названий потребовалась для замены тех, кто в них входил. Ну а кадры решают все!
После всего этого школьники Нью-Йорка оказались под властью режима, аналогичного уже существовавшим в Бостоне и Чикаго. А с помощью Блумберга на этот режим перешли в Вашингтоне и Лос-Анджелесе.
Существовавшей во времена власти Совета по образованию атмосфере политиканства, разногласий между его членами, преследовавшими карьеристские цели, неразберихи и безответственности в работе общинных советов по образованию, особенно в общинах нацменьшинств, от которых прежде всего страдали дети, всему этому пришел конец с переходом власти к Блумбергу.
Все старое было сметено, исполнительная власть перешла в руки одного человека, и он взял на себя полную ответственность за все успехи и неудачи системы. «Таким путем мы можем полностью сфокусировать внимание непосредственно на школах, - говорит Уолкот, - и показать результативность их деятельности, вовремя отреагировать на возникающие проблемы и вопросы и указать тем, кого эти проблемы и вопросы волнуют, к кому они могут обратиться за ответом».
Помимо назначения Джоеля Клайна канцлером школьной системы и реструктурирования комиссий и советов, по инициативе Блумберга была развита система стандартных тестов для школьников, началось использование результатов этих тестов для поощрения одних школ и закрытия других, было открыто несколько новых небольших школ, введена унификация учебных программ, изменена формула определения школьных бюджетов и т.д. Блумберг увеличил права директоров школ по наему учителей и расходованию бюджетов. Наконец, в 2003 году он создал 10 крупных школьных округов с полномочиями управлять работой общинных школьных районов.
Все эти усилия уже дали положительный эффект, выразившийся в повышении результатов тестов, сокращении нарушений дисциплины и отсева из школ, а также в улучшении других измеримых индикаторов работы школьной системы.
В недавно опубликованном Блумбергом отчете было объявлено, что из 48 таких индикаторов успех не был достигнут лишь по двум, да и то в незначительной степени. Из проведенных в прошлом году опросов школьников, родителей и учителей можно было сделать вывод, что 90% родителей сочли нововведения удовлетворительными. «Этого мы добились всего за шесть лет, преобразовав то, что существовало почти сорок лет», - отметил Уилкот.
В повышении качества работы школ оказались весьма заинтересованы и представители бизнеса, чьи ощущения выразила Кэтрин Уайлде – президент Partnership for New York City. Она выступила против возможных изменений в системе, которой может грозить ее негативная оценка законодателями в Олбани, и пригрозила, что «такие изменения могут привести к ужасным последствиям - вплоть до исхода корпораций из Нью-Йорка».
В 2007 году школьная система Нью-Йорка получила награду Broad Prize for Urban Education, учрежденную фондом Эли и Эдит Брод, за «демонстрацию школьными округами города больших достижений в успеваемости школьников и в сокращении отставания по успеваемости школьников из бедных семей и семей нацменьшинств». Две - газеты “Дейли Ньюс” и “Нью-Йорк Пост” - отдали должное Блумбергу и Клайну за эти успехи.
Однако вся эти прекрасная картина начинает обретать совсем другие краски и характеристики, если прислушаться к высказываниям участников состоявшегося в начале этого месяца в Бронксе форума профсоюза учителей. Родители, учителя и даже некоторые школьники выступили с обвинениями системы Блумберга в том, что она игнорирует профессионалов, слишком большое значение придает стандартизации тестов и совершенно игнорирует гуманитарное развитие школьников.
Среди критиков оказалась Диана Равич – ведущий историк школьного образования в стране и профессор городского университета. Она пишет: «Мало кто как в Нью-Йорке, так и вне его границ понимает, что передача управления школьным образованием в руки мэра означает исключение влияния общества на его решения через системы различного уровня общественных советов. Мэр контролирует все. Решения принимаются за закрытыми дверями людьми не с педагогическим, а лишь с юридическим образованием - без всякого публичного обсуждения или анализа. Все принципы демократии из школьной системы Нью-Йорка полностью исключены. Создан мираж, который завораживает родителей, но не обманывает деловую и журналистскую общественность города».
У критиков также имеются данные опросов. В проведенном одной из правозащитных групп телефонном опросе 604 родителей и опросе через Интернет выяснилось, что нынешний режим управления школьной системой поддерживают не более 25% опрошенных, остальные же считают, что он нуждается в модификации. Одна из критиков-активистов и мать Кармен Колон заявила: «Все делается по воле администрации, мнения других не признаются».
Конкретных предложений по модификации системы пока не много. Но когда они возникают, оказывается, что городские законодатели вполне готовы их рассмотреть, так как сами ощущают необходимость вмешательства. Так, председатель комитета по образованию Горсовета Роберт Джексон с возмущением отмечает: «Родительское участие полностью исключено». Однако Колон не вполне уверена, что законодательно повысить роль родителей в образовании своих детей удастся при таком ожесточенном сопротивлении адвокатов Управления образования.
Жалуются родители также и на трудности с получением интересующей их информации. «Нет полной ясности, к кому родители должны обращаться со своими вопросами, с каким конкретно чиновником общаться», - замечает влиятельный депутат Горсовета Джеймс Вакка.
В ответ на такую жалобу Уолкот говорит, что в каждой школе имеется родительский координатор, а в самом Управлении по образованию Мартине Гурриер назначена на должность главного семейного офицера, которой поручено информировать родителей и отвечать на их вопросы.
Однако проблема контакта с Управлением образования существует не только у родителей. Президент Манхэттена Стрингер заявляет: «Когда мои люди связываются с этим ведомством, то очень часто выясняется, что нас не пригласили на то или иное совещание. Управление выглядит как неприступная крепость, обитатели которой не хотят общаться с миром за ее стенами».
При старой системе президенты районов Нью-Йорка назначали часть членов Совета по образованию. А члены ряда школьных советов в районах города также избирались жителями этих районов. Тогда система отличалась таким важным качеством, как демократичность. Поэтому и сейчас модифицировать систему Блумберга люди предпочитают именно в сторону ее демократизации, но такой, которая бы исключала при этом имевшие место когда-то хаос и функциональную неразбериху.
Уолкот возражает против таких поползновений, утверждая, что и сейчас руководители и подразделения Управления по образованию ведут при необходимости консультации с заинтересованными лицами и организациями. «Если люди с нами не согласны, то, по крайней мере, они знают, кто не согласен с ними», - отмечает Уолкот.
На эти слова критики утверждают, что люди Блумберга, управляющие школьным образованием, сопротивляются контролю со стороны Горсовета, игнорируют его решения, разрешающие, например, школьникам иметь с собой мобильные телефоны.
Многие также говорят, что школьное образование в Нью-Йорке контролируется так, как будто это некий бизнес, а не государственная структура. «По мнению многих родителей и учителей, чиновники наверху рассматривают учеников не как живые существа, а как подопытные объекты, чьи показатели можно измерять с помощью соответствующих измерительных инструментов», - говорит Джексон.
Это и неудивительно, ведь дело поручено не людям с педагогическим образованием, а тем, кто до прихода в школьную систему был адвокатом корпораций.
Находятся даже критики, утверждающие, что руководители Управления по образованию искажают свои отчетные данные. Об этом, например, говорит эксперт Сол Штерн из Института Манхэттена. Поэтому он требует, чтобы работу управления могло проверить независимое аудиторское ведомство. К тому же когда родители получают из управления какие-либо отчетные данные, то оказывается, что они противоречивы и трудны для понимания. Такие системы анализа и учета, как городские карты учета, штатная Schools Under Registration Review и федеральная No Child Left Behind, оценивают работу школ по-разному. «Нет такой независимой формы анализа, которая бы позволила осуществлять единый подход лоя оценки качества работы школы», - говорит Вакка.
К каким результатам приведут эти дискуссии, пока говорить рано. Сохранится ли неприкасаемым режим Блумберга или власть будет предоставлена и Горсовету? Вернутся ли к структуре общинных школьных директоров, которую многие находят вполне работоспособной? Что будет со школьными советами, родительскими комитетами и разными группами школьной самодеятельности?
В целом по стране нет также единого мнения относительно успешности именно такой системы, которая практикуется сейчас в Нью-Йорке. Данные показывают, что вполне аналогичные нью-йоркским достигнуты успехи в Рочестере и Сиракузах, где управление образованием ведется по старой системе. Да и среди экспертов на федеральном уровне также нет единства взглядов и оценок того, что происходит со школьным образованием в Нью-Йорке.
Чтобы ни произошло в июне 2009 года, все в конечном итоге определит 2010 год, когда Блумберг окончательно покинет пост мэра Нью-Йорка. Новая метла будет мести по-новому. Такого мнения придерживается президент Манхэттена С. Стрингер.
М. Светлов
